Corruzione: nella relazione ANAC “la sanità desta particolare preoccupazione”

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Tra gli argomenti più corposi della relazione annuale 2016 dell’Anac, si riscontra che il settore della sanità «continua a destare particolare preoccupazione: per i rapporti curati da organizzazioni indipendenti, i tanti fatti di cronaca e le ingenti risorse investite», come ha sottolineato lo stesso Cantone, in occasione della presentazione alla Camera dei deputati della Relazione annuale.

«Grazie alla proficua collaborazione con il ministero della Salute e Agenas – ha ricordato Cantone – si sono individuate le aree più vulnerabili ad abusi e corruzione (gli appalti, i concorsi, l’accreditamento, la gestione dei proventi delle sperimentazioni cliniche, delle liste d’attesa e delle camere mortuarie) e si è chiesto di adottare per esse specifiche misure preventive, la cui attuazione sarà oggetto di un piano ispettivo ad hoc. Un’attività volta non a criminalizzare ma a preservare un settore che ha grandi eccellenze e che consente a tutti l’accesso alle cure».

Tornando poi ai temi della relazione va sottolineato che nel settore dei servizi e delle forniture l’anno scorso si sono registrati “molti problemi: gli esposti su presunte irregolarità sono stati, infatti, quasi 2.600. Arrivano “centinaia di quesiti, richieste di chiarimento o collaborazione che vengono formulate soprattutto sulla materia dei contratti pubblici e in particolar modo dalle amministrazioni: le risposte saranno fornite solo se la questione posta e’ nuova e di rilevanza generale, con la chiara volontà di non assecondare l’idea che gli appalti si possano fare solo con il ‘bollino’ dell’Anac, e al contrario rimarcando che l’Autorità non è un consulente e che non si può sostituire alle scelte discrezionali dell’amministrazione”.

Le politiche di prevenzione appaiono “molto più efficaci rispetto al passato “ma nessuno si illude che i piccoli ma importanti risultati ottenuti o i segnali di fiducia che giungono dall’esterno, per quanto significativi, possano giustificare eccessi di ottimismo. Siamo consapevoli, invece, che gli effetti positivi sul piano della lotta alla corruzione si potranno vedere solo nel medio e lungo periodo, sempre che la strada intrapresa venga perseguita con ancora maggiore impegno da tutti gli attori istituzionali”. La visibilità di cui oggi gode l’Anac «è certamente figlia della centralità che continua ad avere nel dibattito pubblico la tematica – ha concluso il presidente dell’Anac – anche e soprattutto perché l’onda lunga degli scandali e delle indagini giudiziarie non sembra arrestarsi. D’altro canto la creazione, per la prima volta nella storia del Paese, di un organismo amministrativo anticorruzione, con poteri reali ed effettivi, ha ingenerato aspettative forse eccessive nell’opinione pubblica e negli operatori e anche qualche equivoco sui reali ambiti di intervento».

In tema di trasparenza Cantone ha fatto riferimento, tra l’altro, alla recente delibera 241 del 2017, che ha fornito indicazioni sui soggetti titolari delle cariche e degli uffici destinatari degli obblighi di trasparenza, «concentrandosi anche sulla novità della normativa che impone» ha ricordato Cantone «ai titolari di un qualsivoglia incarico dirigenziale la pubblicazione dei compensi, dei dati reddituali e patrimoniali e delle spese per viaggi di servizio e missioni. Quest’ultimo aspetto della normativa – su cui, in sede di lavori preparatori, avevamo avanzato perplessità per la sua eccessiva estensione che rendeva, fra l’altro, difficile il controllo – ha creato» ha detto Cantone «molto malcontento nella burocrazia; sono stati presentati vari ricorsi giurisdizionali e il TAR Lazio, con ordinanza cautelare, fra l’altro non impugnata dagli aventi diritto, ha accolto una richiesta di sospensiva degli obblighi di pubblicazione, sia pure con riferimento a una singola amministrazione, rilevando anche possibili profili di illegittimità costituzionale della normativa. Il probabile accoglimento di analoghi ricorsi ha spinto l’Autorità a sospendere l’efficacia delle linee guida limitatamente agli obblighi di pubblicazione dei dirigenti, in modo da evitare situazioni di incertezza e disparità di trattamento. La “rivolta” di una parte della dirigenza contro una norma, seppur forse eccessiva, che intendeva promuovere forme diffuse di accountability dimostra purtroppo come la trasparenza, al di là delle proclamazioni di principio, fatichi a essere realmente accettata».

Relativamente al settore della sanità la Relazione evidenzia come «il campione di PTPC (Piano triennale per la prevenzione della corruzione) analizzati nel monitoraggio 2016, per la parte specifica sulla sanità, risulta ancora lontano dal risultato atteso. Dall’analisi del monitoraggio risulta che le indicazioni contenute nell’Aggiornamento 2015 al PNA (Piano nazionale anticorruzione) sono state seguite dagli enti interessati solo in parte. Infatti, se si considerano le amministrazioni facenti parte del campione e interessate all’analisi, una bassa percentuale di ASL e Policlinici universitari hanno censito alcuni dei processi tipici delle amministrazioni del comparto (tra cui, attività libero professionale e liste di attesa per circa il 35%, attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero per circa il 28% delle amministrazioni campionate). Anche con riferimento alle misure specifiche suggerite dall’aggiornamento 2015, al PNA nel focus sulla sanità, i livelli di recepimento rimangono tendenzialmente bassi (comunque sempre inferiori al 40%). In generale si è registrato da un lato, il superamento di alcune delle criticità sperimentate nelle precedenti annualità, legate per lo più all’individuazione dei rischi di corruzione e alla capacità di collegarli adeguatamente ai processi organizzativi; dall’altro, il permanere delle difficoltà delle amministrazioni con particolare riferimento alle fasi di ponderazione del rischio. È inoltre emersa la necessità di migliorare le seguenti fasi: l’analisi di contesto, esterno e interno, la mappatura dei processi, l’individuazione e la valutazione del rischio, l’identificazione delle misure e le modalità di verifica, monitoraggio e controllo delle stesse. In questa prospettiva, il PNA 2016 (che si muove sul solco metodologico già introdotto dal PNA 2013 e ripreso nell’Aggiornamento 2015 al PNA) ha offerto ulteriori orientamenti e indicazioni a supporto delle amministrazioni, favorendo anche lo scambio di buone pratiche».

Tra le varie responsabilità l’ANAC è chiamata a gestire, in quanto soggetto vigilante, le segnalazioni di condotte illecite inoltrate da dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. «Nell’anno 2016 – si legge nella Relazione – sono state presentate all’Autorità, ai sensi dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001, 252 segnalazioni che hanno dato avvio a 174 istruttorie, non soltanto in materia di anticorruzione ma anche di contratti pubblici. Nei primi mesi del 2017 si conferma il trend di crescita delle segnalazioni rispetto agli anni precedenti».

Con riferimento alla tipologia di amministrazione segnalata, «si mantiene il trend di cui alla precedente relazione 2015, in quanto vengono in evidenza soprattutto i comuni, seguiti dal settore della sanità (ASL, aziende di servizi alla persona e AO) e dalle università. Per quanto attiene agli illeciti segnalati, le fattispecie più ricorrenti riguardano le aree degli appalti e del personale, con particolare riferimento ai conferimenti di incarichi e ad ipotesi di conflitto di interessi, ma anche comportamenti che possono delineare ipotesi di danno erariale, legate a cattiva gestione di risorse e beni pubblici».

La prevenzione della corruzione nella Sanità

L’Autorità ha rivolto costantemente una speciale attenzione alla prevenzione della corruzione nel settore sanitario, per la particolare aggressività del fenomeno e l’impatto che ha sulla tutela della salute dei cittadini.

In continuità con gli approfondimenti svolti in sede di Aggiornamento 2015 e in esito al lavoro degli appositi tavoli tematici cui hanno partecipato ANAC, Ministero della salute e AGENAS, sono stati esaminati alcuni ambiti ed elaborate ulteriori specifiche misure, alla luce delle diverse esperienze professionali condivise, in un’ottica di progressivo affinamento delle strategie di prevenzione della corruzione attuabili nel sistema del servizio sanitario nazionale (SSN).

Gli argomenti trattati nella sezione del PNA (Piano nazionale anticorruzione) riservata alla sanità riguardano il ruolo del RPCT (Responsabile della prevenzione e della trasparenza), gli acquisti, le nomine, la rotazione, i rapporti con i soggetti erogatori e ulteriori temi di approfondimento.

Ai fini dell’individuazione del RPCT, che deve almeno ricoprire la posizione dirigenziale di struttura complessa o a valenza dipartimentale, sono declinati i criteri di esclusione, in conformità alla normativa vigente in materia di nomina del RPCT e i criteri di scelta, tenendo conto della tipologia di struttura organizzativa diretta e del livello di integrabilità delle relative funzioni con quelle aggiuntive del ruolo del RPCT. Sono poi fornite indicazioni in merito ad alcuni fattori che possono condizionare l’attività del RPCT, alle strutture di supporto e alla durata dell’incarico. Ruolo strategico assume la formazione per tutti i soggetti che a vario titolo partecipano all’attuazione delle misure di prevenzione, pur restando destinatari prioritari il RPCT e le figure di supporto; i contenuti formativi devono pertanto avere riguardo alle varie fasi di predisposizione dei PTPC (Piano triennale anticorruzione).

In materia di acquisti, le misure proposte nel PNA, alla luce anche della specifica disposizione dell’art.42 del Codice, sono dirette a favorire la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti, mediante la compilazione di dichiarazioni, la formazione dei professionisti che operano in tale ambito, l’adozione di procedure trasparenti nella gestione dei finanziamenti di imprese private (sponsorizzazioni) destinati alle attività formative.

Per quanto riguarda le misure volte a rafforzare la trasparenza, a integrazione di quelle previste nel Codice, sono specificati i dati minimi che gli atti relativi ad appalti devono contenere (ad esempio, le informazioni relative alla presenza o meno dell’appalto negli atti di programmazione e all’importo dell’appalto, ivi compresi i costi derivanti dall’intero ciclo di vita dell’appalto) e i dati da pubblicare, oltre quelli indicati all’art.29 del Codice. Ulteriori misure di trasparenza si riferiscono alle diverse fasi del processo di acquisto (progettazione della gara, istituzione della commissione di gara, aggiudicazione e stipula del contratto, fase di esecuzione), con particolare attenzione all’individuazione di sistemi di controllo adeguati sia sugli affidamenti di importo inferiore ai 40.000 euro sia sulla motivazione delle proroghe contrattuali e sugli acquisti effettuati senza ricorrere alla centrali di committenza.

La recente implementazione delle forme di aggregazione delle committenze ha apportato notevoli cambiamenti nell’attività delle singole stazioni appaltanti, soprattutto nel settore sanitario. Nel dare atto di tale trasformazione, il PNA prende in esame i procedimenti rilevanti nel sotto-processo di adesione agli strumenti delle centrali di committenza, con particolare riguardo alle fasi di definizione dei fabbisogni dell’amministrazione, di valutazione degli atti messi a disposizione dalle centrali (accordi quadro, convenzioni, ecc.) in relazione ai fabbisogni e di esecuzione del singolo contratto.

È stato poi esaminato l’ambito di attività attinente al conferimento degli incarichi, già affrontato nella determinazione n. 12/2015, tenuto conto del rischio di abuso del potere discrezionale di scelta, rimesso al Direttore generale, ai sensi del d.lgs. 502/1992. Al riguardo, le misure proposte sono volte a rafforzare la trasparenza e ad assicurare la correttezza della procedura di nomina e delle connesse valutazioni. A tal fine, gli atti del procedimento devono esplicitare le motivazioni della scelta, in relazione ai requisiti professionali e ai criteri di selezione predeterminati, nonché la conformità all’atto aziendale e agli indirizzi di programmazione regionale.

Il PNA, tenendo conto della differente disciplina a livello regionale concernente i rapporti tra le pubbliche amministrazioni e i privati che erogano attività sanitarie, ha fornito alcune misure di carattere organizzativo, per prevenire fenomeni devianti rispetto alla tutela dell’interesse pubblico generale, orientate a rendere più trasparenti le procedure e più efficaci i sistemi di controllo.

Infine, nel PNA 2016 sono state identificate ulteriori aree di rischio, quali l’alienazione di beni immobili a terzi da parte delle aziende sanitarie, la gestione dei proventi derivanti dalle sperimentazioni cliniche, l’ingresso di macchinari tecnologici all’interno delle strutture sanitarie, attraverso procedure di approvvigionamento non ordinarie e la gestione dei tempi e delle liste di attesa.

Per ciascuno dei suddetti ambiti, all’interno del PNA, sono state suggerite delle misure organizzative e di trasparenza finalizzate alla prevenzione di fenomeni corruttivi.

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